Dans quelques semaines, la Commission de l’Union africaine (UA) passera sous un nouveau leadership, celui de la Sud-africaine Nkosazana Dlamini-Zuma élue à sa tête lors du 19ème Sommet de l’organisation continentale qui s’est tenu du 15 au 16 juillet dernier à Addis-Abeba (Ethiopie). Celle qui fut (depuis 1994) tour à tour Ministre de la Santé, des Affaires étrangères et de l’Intérieur de son pays s’apprête à prendre la tête de l’UA dans un contexte continental et international caractérisé par une multitude de défis d’ordre politique, sécuritaire, économique, social et diplomatique. A ces défis, s’ajoute un autre portant sur le fonctionnement de l’institution, précisément sur le déficit de transparence qui caractérise la caractérise.

Les défis de l’UA

Fin juillet, intervenant dans un congrès des femmes de l’African National Congress (ANC), Madame Dlamini-Zuma a esquissé les défis et priorités sur lesquels elle entendait mettre l’accent dans le cadre de son mandat. Le déficit en infrastructures dont souffre le continent et qui handicape une réelle intégration des Etats africains a été présenté comme l’un des plus grands défis. L’impératif de paix et de stabilité comme condition nécessaire à toute entreprise de développement a une fois de plus été rappelé. Un rôle accru du Parlement panafricain en matière d’intégration régionale et précisément d’harmonisation des législations a également été présenté comme une action importante à entreprendre. Enfin, la nécessité que le potentiel dont regorge l’Afrique en terme d’exportation des ressources minières bénéficie véritablement aux peuples africains a été soulignée.

La sécurité et la stabilité de l’Afrique, sempiternels défis, s’inscrivent dans un environnement encore caractérisé par plusieurs crises et conflits (Est de la République Démocratique du Congo –RDC, Somalie, Soudan-Sud Soudan); confronté à des processus de sortie de crise et de consolidation de la paix, fragiles pour certains (Côte d’Ivoire, Kenya, Madagascar, Zimbabwe notamment), et aux conséquences des révoltes survenues dans le Maghreb (Tunisie et Egypte) et du conflit en Libye; enfin au prise avec le péril terroriste qui connaît une évolution significative, notamment du fait de la situation au Mali, et à des fléaux tels que la piraterie maritime, le trafic de drogue, la criminalité transnationale organisée et la circulation et prolifération des armes légères et de petit calibre. A ces défis, s’ajoutent également les performances et perspectives économiques relativement bonnes du continent, mais susceptibles d’être fragilisées par les soubresauts de l’économie mondiale et par la faible intégration des économies africaines. Les enjeux du changement climatique, du développement durable et de la "croissance verte" et le respect des principes démocratiques, des droits humains et de l’Etat de droit qui ont encore du chemin à parcourir pour s’ancrer durablement dans les sociétés africaines viennent parachever cette liste.

La Commission de l’UA: organe central à la marge de manœuvre limitée…

D’emblée, il est nécessaire de préciser que, compte tenu notamment de la marge de manœuvre assez limitée réservée à la Commission, dans l’architecture institutionnelle de l’UA, face notamment à la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement (ou encore du Conseil Exécutif, organe composé des Ministres des Etats membres), "organe suprême de l’Union", qui détient dans une proportion significative le pouvoir de décision, et de la place assez marginale qu’occupe l’Afrique dans le concert mondial, le plus talentueux Président de cet organe à lui seul ne saurait changer de manière décisive la nature d’un certain nombre de réalités.

Malgré cette réalité, il ne faudrait pas minimiser le rôle de la Commission, qui n’en reste pas moins, tout au moins selon les textes de l’UA, un organe clé, "jouant un rôle central dans la gestion quotidienne de l’UA", étant amené, entres autres tâches, à la représenter, à défendre ses intérêts, à élaborer ses projets et positions communes, des plans stratégiques et études.

Par conséquent, sans préjudice pour la marge de manœuvre effective et la considération que les Chefs d’Etat et de Gouvernement voudront bien accorder à sa vision, à ses orientations et propositions, il est plus que jamais important que Mme Dlamini-Zuma fasse preuve de leadership, de volontarisme, de détermination, d’initiative, d’inventivité, de persuasion et bien sûr de sens diplomatique afin que l’UA, précisément sa Commission, prenne toute la place qui lui revient et joue sa partition, de sorte à en faire une institution réellement efficace et au service de ce que sont les intérêts du continent, y compris dans un environnement international particulièrement peu tendre et prompt à jouer ou accentuer les désunions des Etats africains.

Au registre des efforts à mettre en œuvre afin de renforcer la place et l’efficacité de l’UA, il paraît important de mettre le doigt sur une des principales faiblesses de l’institution; faiblesse qui pourrait à la longue altérer sa légitimité.

… confronté à un déficit de transparence et en matière de gouvernance…

Avec le "nouveau" départ que devrait constituer l’arrivée d’une nouvelle personnalité à la tête de la Commission de l’UA, cette institution devra sans aucun doute revoir un certain nombre de modes de fonctionnement et entreprendre certains ajustements et changements.

Ces derniers portent notamment sur le manque de transparence, l’absence de culture d’évaluation de l’efficacité de ses actions et par conséquent sur l’impossibilité, y compris pour ses principaux donateurs, d’évaluer l’impact ou la contribution des ressources financières mises à la disposition de l’UA pour la conduite de certaines de ses missions, notamment dans des domaines prioritaires tels que la paix et la sécurité. Il s’agira donc d’améliorer la gouvernance de la Commission et d’injecter dans son fonctionnement une certaine dose de transparence et d’obligation de rendre des comptes.

C’est la principale critique formulée en mars 2012 à l’endroit de l’UA par un think tank américain, la Heritage Foundation [1]. Le constat dépeint est assez accablant. Il est à titre d’exemple noté l’absence de Rapport annuel des activités de l’UA, un budget qui n’est pas disponible au public [2], l’absence d’audits [3] (il y a bien un audit de l’UA, d’ailleurs qualifié d’"initiative historique", ayant été conduit entre septembre et décembre 2007) ou d’évaluations indépendantes de son travail et de manière plus globalement l’"absence des plus rudimentaires standards en matière de transparence". L’UA est même considérée comme pouvant être classée parmi les "moins transparentes organisations internationales".

Par ailleurs, il faudrait s’accorder sur le fait, également soulevé par la Heritage Foundation, l’expérience l’ayant effectivement montré, qu’il est en général assez laborieux et même illusoire d’espérer recevoir satisfaction lorsqu’une demande d’information est adressée à l’UA sur une question ou une autre; très souvent les demandes restent sans réponse. En effet, si l’on reçoit souvent un "accueil" cordial des services de communication, force est de constater que l’échange s’arrête très souvent à ce contact, et qu’on n’obtient généralement pas satisfaction, surtout si la question est à adresser à un autre département de la Commission.

L’UA se caractérise au final par un degré significatif d’opacité, découlant de son incapacité à communiquer efficacement et de manière systématique sur ses activités et à répondre aux besoins en information du citoyen lambda ou de la société civile; ce qui a pour incidence que son utilité et sa pertinence échappent très souvent à la grande majorité des populations africaines, contribuant ainsi à l’accroissement de l’écart déjà significatif entre les peuples et une institution censée les représenter et œuvrer à la satisfaction de leurs différents besoins.

… en flagrante contradiction avec les valeurs et principes proclamés de l’UA

Ce constat est d’autant plus problématique que parmi les valeurs qui sont censées guider le travail et le fonctionnement de la Commission, en tant qu’organe de l’UA, on retrouve la transparence et l’obligation de rendre des comptes, l’intégrité et l’impartialité, l’efficacité et le professionnalisme, le partage de l’information et des connaissances.

Il serait légitime, semble-t-il, d’attendre de l’UA, en tant qu’institution censée faire vivre les idéaux et principes démocratiques, de bonne gouvernance, de transparence, d’obligation de rendre des comptes, pour ne citer que ceux-ci, qu’elle montre l’exemple ou tout au moins soit à la pointe dans les efforts visant à les mettre en oeuvre. Rappelons également que l’UA a reçu pour objectifs, selon son Acte Constitutif, entre autres, la "promotion des principes et des institutions démocratiques, la participation populaire et la bonne gouvernance". Le même Acte Constitutif évoque également, au registre des principes présidant au fonctionnement de l’UA, "la participation des peuples africains aux activités de l’Union". Force est de constater qu’elle en est pour le moment assez loin.

Des progrès à faire

On peut se demander si, sur ces aspects particuliers, l’UA n’est pas que le reflet ou l’addition, au niveau continental et intergouvernemental, de certains des pires aspects des cultures administratives et institutionnelles que l’on retrouve, dans des proportions variables il est vrai, au sein d’un certain nombre d’institutions publiques africaines ? Peut-on attendre que l’UA fasse mieux que ses consoeurs aux niveaux nationaux et sous-régionaux ? Il nous semble qu’on puisse répondre par l’affirmative à la dernière question.

Il semblerait que l’évolution institutionnelle qu’a connue l’organisation continentale ne s’est pas suivie d’une transformation de sa culture institutionnelle. Toutefois, si l’Afrique, à travers notamment l’UA, veut marquer des points positifs, dans sa conquête d’une place de choix ou d’une voix plus crédible et légitime sur la scène internationale, si elle veut réduire la marginalisation dont souffre le continent, en tant qu’acteur politique et diplomatique représentant une partie non négligeable de l’humanité, comme l’ambitionne la nouvelle Présidente de la Commission de l’UA, elle devra prendre à bras le corps les réalités qui ont été ici décrites et initier les changements et améliorations qui s’imposent.

Par William Assanvo


[1] Brett D. Schaefer and Morgan Lorraine Roach, African Union: Transparency and Accountability Needed, The Heritage Foundation, Issue Brief, n° 3535, March 8, 2012, http://thf_media.s3.amazonaws.com/2012/pdf/ib3535.pdf.

[2] Il faudrait cependant relativiser ce constat et reconnaître que si telle a été la réalité pendant de nombreuses années, cette année, à l’issue de la 21ème session ordinaire du Conseil Exécutif de l’UA qui s’est tenue du 9 au 13 juillet 2012, le budget 2013 de l’UA a été rendu public, incluant les contributions des Etats membres et ceux des partenaires internationaux, ainsi que les ressources affectées à chaque organe.

[3] Pourtant il existe bien au sien de la Commission de l’Union africaine un Bureau d’audit interne qui a pour mandat de s’assurer que les procédures et règles financières de l’Union soient effectivement mises en œuvre. Il semblerait toutefois, selon les auteurs de la Heritage Foundation, qu’aucun audit régulier ne soit entrepris.

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